传速策略江苏101座船闸取消收费三个月后，谁是最大受益者？

5月1日起，江苏境内101座船闸取消船舶过闸收费，新建船闸不再收取船舶过闸费。至今，免费过闸新政已实施3个月有余。

7月28日，船民老时正在排队通过苏州常熟的虞山船闸，他常年往返常熟与张家港、靖江等地，这是他常过的一个船闸。5月的一次过闸，他发现虞山船闸竟然免费了。“免费之后感受很好，因为过闸按照吨位收费，我们载货量一般在400多吨，每次过闸可以节省150元左右。”老时说。江苏省虞山船闸管理处的统计显示，截至7月24日，政策实施近3个月，虞山船闸累计免征过闸费用约382万元，一定程度上降低了企业物流运输成本。

船舶正在驶入位于苏州常熟的虞山船闸。

若是将视野放大到江苏全省，更可见政策力度之大。江苏原有收费船闸154座，综合考虑航道运行效率、稳定等因素，此次取消收费的船闸数量占65.6%，其中涉及交通船闸27座、水利船闸73座以及农业农村船闸1座。政策实施后，预计每年减少收费2亿元。

水路运输具有运量大、运价低、能耗小等优势，其成本仅为公路运输的1/5、铁路运输的1/2。江苏作为全国唯一同时拥有大江大河大湖大海的省份，水运是其发展的鲜明特色与独特优势。数据显示，2024年，江苏全省水路货运量占综合货运量比重达38%，高出全国平均约22个百分点。

在水运中，船闸堪称“咽喉要道”，一闸不通，万船难行。相比动辄十亿级的航道提升、百亿级的新运河修建，江苏取消船闸收费则以2亿元的代价，花小钱、巧用力，以求实现“四两拨千斤”效果，实现惠企惠民，并加快打造更具特色的“水运江苏”。

这项政策背后有哪些“舍”与“得”？记者赴苏州、扬州、泰州等地，走访了船闸、交通部门与水运研究专家。

吸引船舶过免费闸

“自从周山河船闸免费之后，最近有一些奇怪的船在此过闸。”江苏省周山河船闸管理所的一位工作人员说，以往，位于五级航道上的周山河船闸通行船舶型深不超过3米，吨位不超过300总吨，而这些“奇怪的船”是一种宽体船，船型深不超过3米，但总吨却超过300吨。

以往较宽的船多走另一条等级更高的航道，但为何周山河船闸近期频现宽体船？实际上正是免费过闸新政带来的替代效应。此次，周山河船闸取消了收费。泰州市港航事业发展中心船闸运营科科长于兴在一张A4纸上画出了简易的航道及船闸分布图，并为记者算了一笔账：300总吨的船舶以往全程需缴费408元，现在只需经过一道收费船闸，仅需缴费168元。

船舶在泰州的周山河船闸排队过闸。

免费通行政策，让更多船舶选择通过免费船闸。周山河船闸的相关数据显示，今年5月至7月，船舶通过量分别为5794艘次、4321艘次、3253艘次，与去年同期相比分别增长52%、85%、64%，货物通过量分别同比增长71.5%、99.1%、67.2%。

“今年重载船舶明显增加，一方面因为今年船闸上游引航道水位条件较好，相比去年高了约20厘米，另一方面就是免费过闸政策的助推。”虞山船闸相关负责人龚建刚表示，在正式取消收费前，江苏省和苏州港航部门曾到此调研，帮助他们研判取消船闸收费后对船闸的影响。当时的判断是，船闸的流量肯定会增加，增幅大约在30%。3个月来，虞山船闸的实际通行情况也基本符合这一判断，值得一提的是，7月24日船舶日流量达到195艘次，创下近年新高。

免费通行政策落地前，各地交通部门难免担心极端情况下，船队大排长龙，为此准备了不少预案。以虞山船闸为例，在应急处置上，提前与水上执法中队进行沟通。针对船舶增加可能造成的航道拥堵问题，互相配合，水上执法中队会及时参与船舶疏导、管理，船闸会进行及时调度。在生产管理方面，船闸则调整了运营方式，从原来的单线运行变成双线运行，既能满足流量增长需求，又能减少船舶通过的等待时间。“以前的收费人员，全部参与到船闸放行等管理环节。”龚建刚表示，这样也解决了双线运行对于增加人员配备的要求。

即使如此，从4月30日晚上至次日凌晨，常熟市交通局副局长姚哲翊一直盯着船闸情况。他的担心并非没有理由，虞山船闸是一座老船闸，一号船闸建成于1959年，二号船闸建成于2000年，但同时它又是长三角高等级航道网重要一纵“连申线”上的船闸，重要性不言而喻。如今，他感慨道：“现在运行下来，总体还是平稳的。”

算大账看长远

101座船闸取消收费，并非江苏近年来首次针对过闸费用出台减免政策。

早在2017年，江苏就曾对船闸过闸费进行过调整，即对交通运输船闸船舶过闸费、水利船闸船舶过闸费（不含经营性船闸）分别优惠20%、10%。数据显示，2024年，江苏全省交通船闸减免过闸费3.73亿元，同比增长2.2%。此外，为降低集装箱水路通行成本，从2020年起，江苏就已推动实施免收集装箱货运船舶过闸费，并进一步提高繁忙船闸集装箱船舶优先过闸的通行效率等措施。这些政策的最大受益者，都是企业。

对于免费过闸新政，姚哲翊表示，最终会传导到企业，进而降低全社会的物流成本。船民验证了姚哲翊的判断。“政府从5月份开始免费过闸，我们从6月份开始降价。”近年来在苏南一带跑船的夏阿姨和丈夫表示，老两口主要跑江阴到苏州渭塘航线，运输黄沙、石子等货物，现在相比免费前，企业的每吨运价降了0.5元，按照八九百吨的运量，“少了四百多块钱，正好抵扣过闸费”。企业获益的同时，船民们还有一个更长远的想法，免费过闸或能吸引更多货主选择船运，从而降低货船空载率，这样未来船民们也将从免费政策中更为受益。

“取消船闸收费，就像是我们扬州的瘦西湖景区取消收费，门票经济这块是少了，但是人多了，住宿、消费等其他方面的收入就会增加。”扬州大学中国大运河研究院研究员刘怀玉如此解读江苏出台这一免费政策的底层逻辑。他直言，不仅要算小账、看当下，更要算大账、看长远。

为了解释这一点，刘怀玉在交谈中反复提及一个词“水运枢纽经济”。在他看来，水运不只是一种交通方式，更像是一个支点，可以撬动的资源有时会以超乎想象的规模出现。如今，通过水运优惠政策，进一步凸显水运优势，发展物流、吸引投资，联动产业、园区乃至城市建设，进而带动水运枢纽经济发展。在他看来，这正是淮安去年在长三角所有城市中GDP增速第一的重要原因。

隔壁淮安的水运枢纽经济发展，让刘怀玉羡慕不已。据他观察，正是因为淮安的水运优势，近年来得以吸引10余个百亿级项目落户，2022年落户淮安的中天钢铁集团（淮安）新材料有限公司就是其中之一。中天钢铁总部位于长江以南的常州，投资202亿元的淮安项目就位于京杭大运河支流盐河的岸边。

水运对中天钢铁真有那么大的吸引力？刘怀玉替企业算了一笔账：企业的生产原料可经水路从常州运至淮安，同时部分产品出口也可经盐河运至连云港，出口至日韩等国，实现进一步降本增效，据测算每年可节省上亿元。仅由常州至淮安的原料运输成本一项，采取陆运的花费为100多元/吨，而水运则可降低至20多元/吨。如今，中天钢铁淮安公司还成了免费过闸的受益方，此次免费过闸的朱码船闸等几个船闸，正位于其产品经盐河前往连云港的必经航道上。

船只行驶在京杭大运河淮安段。新华社记者季春鹏摄

同在淮安、位于京杭大运河沿岸的江苏沙钢集团淮钢特钢股份有限公司，也从免费过闸政策中受益。淮钢公司每年约有210万吨铁矿石通过水运从连云港运至淮安，这条水路上的朱码、沂南、沂北以及善南等4座船闸取消收费，由此运价每吨下降约1元，每年可减少过闸费220万元。免费过闸后，企业正考虑将目前大量经铁路运输的进口铁矿石，逐步改用运量更大、成本更低的水运来运输。

“尤其在政府过紧日子的当下，101座船闸免费是比较大胆、开放的举措。”在刘怀玉看来，现在受到土地价值和环境要求等因素制约，同时考虑运输成本，对于运输煤炭、建筑材料等大宗物资以及集装箱和液体化工品等，水路运输仍是不二之选，此次免费政策，有望进一步撬动并提升水路运输竞争力。

为此，江苏还有不少工作可以做。目前，位于京杭大运河上的施桥船闸船舶通过量已连续8年超3亿吨，远超长江三峡船闸年运量。与此同时施桥船闸通过能力不足的问题更加凸显，一项数据显示，该船闸日均待闸船舶达300艘次，拥堵成本年均超2亿元。此外，为应对船舶大型化趋势，一些主要航道等级的提升同样紧迫。

“水上长三角”渐落地

今年6月，沪苏浙皖在苏州召开长三角船舶过闸系统互联互通第二次推进会，三省一市港航管理单位签订了《长三角船舶过闸系统互联互通工作协议》，以推进水上长三角一体化建设。

加快内河水运发展，早已是长三角的共识。2021年7月发布的《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》，就提出了共同建设“水上长三角”。除江苏之外，为促进内河水运发展，浙江、安徽纷纷出台船闸过闸优惠政策——

从2019年9月1日起，杭甬运河及三堡船闸等7道船闸停止对过往船舶征收船舶过闸费。杭甬运河是京杭大运河的延伸，全长239公里，其中，三堡船闸是京杭大运河沟通钱塘江的通道，姚江船闸则是杭甬运河出海的最后一个关口，浙江出台该政策的目的便是“通江达海”。

江淮运河上第一座集装箱码头——安徽合肥派河国际综合物流园港区码头。新华社记者杜宇摄

2023年8月，总投资超950亿元的江淮运河全面开航，实现淮河中游与长江的历史性“牵手”，形成与京杭运河平行的第二条南北水运大动脉。2024年11月，安徽省发改委、省交通运输厅等部门联合发布通知，自2024年12月1日起，对途经江淮运河的集装箱船舶、清洁能源船舶，给予优先过闸，并在原核定收费标准基础上降低20%收取船舶过闸费。今年7月，安徽省发改委、省交通运输厅再次联合发布通知，自2025年8月1日起至2027年12月31日止，对通行江淮运河的新能源船舶实施免费过闸政策。安徽的目标也很明确，充分发挥江淮运河航运价值，高质量打造江淮干线水运大通道。

相比之下，浙江、安徽的政策聚焦某一运河航道，而江苏此次的政策则着眼全省航道网一体化发展。着眼共建“水上长三角”，在应对免费过闸带来的通行船舶骤增等情况时，江苏的一些经验探索值得借鉴。

为科学应对过闸船舶通过量的峰谷变化，提高船闸使用效率，周山河船闸制定了错峰放行以及优化调度管理等措施。在江苏省周山河船闸管理所工作多年的运行养护股股长彭浩解释道，比如从下游来的空船比较多，从上游来的重载船舶较少时，就会多放两三次上行的空船，“减少反复上下水，节约时间”，然后集中放一次下行的重载船舶，不然下游空船堆积，下行的重载船舶通行也会受阻。

再比如，在优化调度管理方面，周山河船闸与口岸船闸建立了专项联络组，双方会进行数据实时共享、互联互通。因为口岸船闸每次打开船闸，都会进来数十条重载船，这时周山河船闸就会暂停放行上行的重载船舶，主要考虑到重载船难操控，易发生碰撞，降低船舶增加带来的安全风险。

目前，安徽正积极谋求借道“水运江苏”，融入“水上长三角”，进而将“近海”区位转化成“近乎沿海”的发展优势，实现通江达海。几年前，在高邮调研时，刘怀玉得到一个消息：当时安徽天长就提出改造提升航道和船闸，通过高邮湖航线和运西船闸，发展水运。安徽主动跨前沟通推动，这让刘怀玉很是惊喜。巧合的是，运西船闸就在取消船闸收费之列，因此未来安徽也有望从江苏的免费过闸政策中收获红利。

运西船闸上接京杭大运河，下经高邮湖到天长，是苏皖两省重要的水上通道。刘怀玉表示，近年来，随着船舶大型化和集装箱货物运输发展，运西船闸以及高邮湖内的湖区航道已难以满足发展需要。目前，这一跨省项目已有新进展，运西船闸扩容改造工程可行性研究项目已完成招标工作，未来将按照三级船闸标准扩容改造，同时高邮湖航线也将从六级航道提升为三级航道。

一位业内人士透露，此次取消船舶过闸收费的减免总额，在江苏全省船闸收费总额中占比有限。“目前仍未取消收费的船闸，尤其是通过量更大的沿江船闸、运河船闸未来将如何调整，值得关注。”

可以肯定的是，江苏未来仍有足够的政策兑现和红利释放空间。当船民手中的票据不见了，企业的运输成本下降了，内河航道上的船舶变多了，撬动了水运经济的持续发展，同时助推水上长三角的建设，此时便完成了“舍”与“得”的转化。

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